Конституция VIII года, разработанная в течение месяца под руководством и по инициативе временного консула Республики Бонапарта, была политической необходимостью. Как написал кто-то из современников, она была рассчитана на то, чтобы власть осуществлялась сверху, а доверие шло снизу.
Согласно проекту, второй и третий консулы должны были возглавить соответственно внешнюю политику и внутренние дела, но Бонапарт, сильный своей популярностью полководца-победителя и желая обеспечить себе полномочия, которые позволили бы ему действовать эффективно, заявил без обиняков, что отказывается от уготованной ему роли «поросенка на откорм», и сам перекроил текст.
В его варианте Конституция была подписана в 1799 году и утверждена на плебисците в феврале 1800 года более чем 3 миллионами «да» против 1562 «нет». Учреждалось всеобщее избирательное право, законодательная власть передавалась двум палатам, а исполнительная — трем консулам и Государственному совету. На деле реальная власть оказалась в руках первого консула, ибо двое его коллег получили лишь совещательный голос.
— Что содержит Конституция? — спросил один остряк другого.
— Бонапарта, — ответил тот.
И этого было достаточно, поскольку народ уже устал от революционных собраний, органов и партий, он стремился к миру и порядку.
Можно ли считать диктатурой правление тридцатилетнего первого консула? Нет, ибо если законодательная инициатива принадлежит этому всесильному правителю, то вырабатывает законы Государственный совет, имеющий специализированные департаменты — финансов, законодательства, военный, военно-морской, внутренних дел. Не было секретом то, что министры участвуют в заседаниях Совета, но, чтобы придать проекту силу закона, необходимо решение консулов. А какое понимание человеческих отношений проявляет первый консул! Он участвует в заседаниях Совета, задает вопросы, приглашает к обсуждению. Где, в какой из тогдашних демократий найдете вы главу государства, который вот так обсуждал бы дела страны с элитой ее граждан?
Результат поразителен. Основы государственного и местного управления закладываются с невероятной быстротой, что отвечает пожеланиям первого консула. Великие социальные завоевания революции сохраняются, но страна будет отныне управляться в духе единства руководства и действия, что соответствует властной натуре нового главы государства. Он настолько преисполнен недоверия к избранным и полномочным народным представителям, к революционным ассамблеям, откуда не исходило ничего, кроме потока слов, что решает не терпеть «ни болтунов, ни идеологов» и, напротив, способствовать становлению палат, «целиком служащих порядку и общественной пользе», хотя, впрочем, права на законодательную инициативу они будут лишены.
Политической необходимостью продиктована и Конституция XII года, учредившая империю. Это естественная эволюция для сильного режима. С годами император, тем более склонный к авторитарности, чем крепче становится его уверенность в себе, все труднее переносит тех, кто «болтает, ничего не делая». Законодательная ассамблея превращается в некую регистрирующую палату, а Сенат заполняется людьми, преданными монарху. Таково логическое завершение процесса, в начале которого — огромные полномочия, предоставленные подавляющим большинством нации тому единственному, кто мог ее спасти.
— Когда я пришел в правительство, нация бросилась к моим ногам, — говорит Наполеон. — Я взял себе меньше власти, чем мне предлагали.
Политической необходимостью стал, наконец, и либеральный Дополнительный акт, изданный по возвращении с Эльбы, которым предусматривалось восстановление представительных структур.
На каждом этапе своей карьеры Наполеон постоянно приспосабливается к требованиям часа, прибегает к законодательным мерам, когда того требуют обстоятельства. Заставляя министров, Государственный совет, палаты поступать, как он желает, Наполеон неустанно повторяет: «У народа есть одно право — быть управляемым», а это значит «хорошо управляемым». И потому централизованная административная система, установленная Конституцией VIII года, освященная военными победами и приобретениями, ужесточенная Конституцией XII года, давшей крещение величественному императорскому режиму, будет становиться все жестче.
Но, прежде чем кричать о диктатуре, безоговорочно осуждать авторитаризм, частично ограничивающий демократическую систему, основанную на всеобщем избирательном праве, которой, впрочем, нет сейчас ни в одной европейской стране, нужно вспомнить о важной роли, какую играл Государственный совет — основание законодательной пирамиды. Действительно, члены Совета, докладчики, разработчики проектов решений образовали необыкновенный, удивительный по сосредоточению интеллекта и профессионализма корпус. Совет занимается рассмотрением всех законопроектов, формулирует свое мнение, принимает решения по ходатайствам, обращенным к императору. А тот дважды в неделю председательствует на заседаниях, где ему помогает архиканцлер. Присутствие монарха, чей закон царит над Европой — от Атлантики до равнин Польши, не сковывает участников заседания. Напротив, именно здесь, без малейшего намека на абсолютизм, творится законодательная политика Франции. В каком-то роде это — «целиком правительство». Такой блестящий ум, как Стендаль, сохранил полные восхищения воспоминания о своем кратком пребывании в этом высшем государственном собрании. «Наполеон собрал в своем Государственном совете 50 наименее глупых французов», — писал он со свойственным ему разящим юмором.